这个稀释的过程，就很难保证教育质量的提高。
在条块关系方面，形成了以块块管理为主的同级党委领导体制。这就是说，全国（中央）其他各系统的干部，在经中央批准后，由中央各工作部负责管理，但全国（中央）政法系统的干部，因为还没有设立中央政法工作部，还是由中央组织部负责管理。
[61]参见[美]米尔伊安·R.达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔———比较视野中的法律程序》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第14页以下。例如，1956年2月，上海市委成立政法工作部。这样，各系统内部干部的调动，统由中央管理干部的各部分别自行办理，报请中央任免的干部，应由中央管理干部的各部分别加以审查，并分别报送中央，而不必由中央组织部统一上报。---------------------------------- [1]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第78页以下。这样，地方是块块，中央也是块块。
这是对党负责，不是闹独立性。它是指西方社会的统治已不再是通过暴力，而是意识形态宣传，通过其在道德和精神方面的领导地位，让广大人民接受他们一系列的法律制度。15在上述三步走处理程序中，乡镇基层政府是外嫁女与集体经济组织之间矛盾的实际处理者，法院只起到督促与平衡作用。
无论结果如何，外嫁女问题被行政吸纳之后，在要么请求法院裁定和要么任由村民自治这两种解决矛盾的办法之外，产生改善集体利益分配方案的第三种途径。当前信访制度饱受诟病的一点是，它在实际运转中不够规范，比如部分地方政府用违法违规手段对付信访人，侵犯公民权利。当前一些社会矛盾通过信访通道被行政体系吸纳，可缓和并减少社会冲突状态。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。
参见邓新建：《广东为外嫁女立法开全国先河》，载《法制日报》2007年6月7日。一方面，上级政府没有精力对信访人反映的复杂问题进行实质审查。
（一）法治剩余的行政吸纳通道 《信访条例》第十四条就信访事项做出规定，信访人可以就包括村民委员会、居民委员会及其成员在内的五类组织、人员的职务行为向有关行政机关提出信访，即信访内容需要与这五类组织、人员的职务行为有关。二是从形式上追求信访法治化所存在的限度。作为调解主体的基层政府不分享集体利益分配成果，乡镇（街道）在分配方案上持价值中立的态度，与法院依据法律规范作出价值判断并实施权利裁决的角色不同，基层政府关注矛盾化解结果及其后续连锁反应，对抽象公正问题相对淡漠。25刘正强：《信访容量的分析——理解中国信访治理及其限度的一种思路》。
在法律上，集体所有权属于一种特殊形态的共有产权形式，个体必须确立集体成员资格之后，才能享有集体财产权利及其附带权益。然而，在新中国成立之初就设置并具有很强历史传统的信访制度，内在包含着对实质正义的追求。法院一旦受理外嫁女的诉求，就要作为公正的第三方对已经达成的方案作出实质裁决，判定外嫁女与其他村民非此即彼的利益关系。除集体所有权行使的制度设置原因之外，外嫁女问题还存在深厚的社会基础。
对此，中共十八届四中全会决议提出信访法治化改革目标，要求把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。20荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社1998年版。
在基层治理中，法院不能包揽解决所有矛盾纠纷，原因是法律无法细致到将社会上所有已知和未知矛盾进行规范，随着新情况、新形势的发生，社会上必然发生因为法律规定不到位的法治剩余问题。参见柏兰芝：《集体的重构：珠三角地区农村产权制度的演变——以外嫁女争议为例》。
从法治化角度来批判信访制度，通常基于人治-法治这一简单思维框架得出结论。调查发现，有一类外嫁女户口在本村，且实际生产生活在本村，剥夺她们成员资格会给她们的实际生活带来困难，这部分外嫁女的诉求存在合理性。同年，浙江省政府办公厅下发《关于全面开展村经济合作社股份合作制改革的意见》（浙政办［2014］101号），提出到2015年年底完成全省农村经济合作社股份制改革任务，通过集体经济股权改革，将除土地之外的集体经营性资产量化到人。这说明各个村情况不同，利益分配的平衡点不同。隐藏在信访制度改革背后的法治化幻象，颠倒了法治化与治理的主体位置。站在上级政府的角度，这种只看量不看实质的形式化考核方式，具有技术上的合理性。
专职信访部门与各级人民政府的职能分工和责任定位，具备典型的条块关系特点。随后相关法律政策基本坚持2002年的答复精神，承认由农村集体经济组织决定集体利益分配方案的合法性，并采取法院不直接介入的态度。
乡镇（街道）干部作为各方平衡沟通的衔接者，一方面要做好外嫁女的抚慰工作。现实中，类似法院判决出现的终诉不终访现象也同样困扰着基层政府，即使基层政府向外嫁女说明政策并做好解释工作，利益诉求不能满足依然会激发她们向更高层级政府上访。
行政介入集体利益分配矛盾也可能失败，原因是村民自治受法律保护，行政干预村民自治的能力有限。珠三角地区较早出现外嫁女问题，深受外嫁女上访困扰的广东省，形成较为成熟的处理问题的办法。
在集体利益分配问题上，一方面农民希望减少分配对象以提高自己的分配份额，另一方面是受传统思想观念影响，这两方面因素加上少数服从多数这一民主决策程序，演变成为对特定人群的排斥机制，有学者指出，‘外嫁女分配其实是村民自治下的产物⑧。⑥贺欣：《为什么法院不接受外嫁女纠纷——司法过程中的法律、权力和政治》，载《法律和社会科学》2008年第3卷。另一方面，这种只问结果不问过程的数量考核方式，节约了上级政府监督下级政府处理信访事项的成本。乡镇（街道）在处理矛盾时经常采用情理话语而非法律话语，法律具有裁决功能，情理具备调解和融合功能。
集体经济组织股份改制，对于国家而言属于农村产权制度改革政策的落实，对于农民而言属于集体利益分配，对于地方政府而言属于调解社会矛盾的基层治理工作。五、讨论 利益是外嫁女这类基层社会矛盾的导火索，截止到今天，针对外嫁女问题依然没有形成全国统一的规范化解决方案。
立足并超越对外嫁女上访问题的讨论，本文可得出三个方面的认识。以宁海县的集体经济股权改制为例，一些村庄最早制定股改方案时将那些农嫁居妇女完全排斥在外，当地乡镇（街道）知道这必然会引发大规模的上访，因此说服动员村庄重新制定草案，后来一些村以正常股份的一定比例向农嫁居妇女配股。
26田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。有学者将这种第三方基于特定的事实，根据客观的规范作出裁决，以决定争议当事人之间的‘是或非的矛盾处理原则概括为规范-决定裁决模式。
关于信访制度，仅看到以上现象是不够的，还需要分析现象产生的原因和机制。【注释】 ①刘正强：《信访容量的分析——理解中国信访治理及其限度的一种思路》，载《开放时代》2014年第1期。必须承认的一点是，在集体利益分配以及其他村民自治事务中，很难出现全体村民一致通过的决议方案，这就意味着外嫁女这类少数不服是村民自治机制的必然产物。法院一旦支持某个外嫁女的诉求，就会打破基层治理相对均衡的状态，原本不存在问题的一些村庄也会诱发外嫁女上访问题。
19杨华：《政府兜底：当前农村社会冲突管理中的现象与逻辑》，载《公共管理学报》2014年第2期。13 三、外嫁女问题的行政吸纳 外嫁女问题本质是集体内部的利益划分矛盾。
32《信访条例》意义上的信访制度（一般称为小信访）所依照的合法性分类标准，重新落入法院裁决模式的窠臼，将合情合理不合法的诉求排除在外，形成小信访制度对现实世界的留白。28林来梵等认为，信访制度既体现了人性化的面向，也暗含着人治的传统思维和危险倾向，侵蚀着司法裁判的既判力、司法的独立性以及损害民众对法律的信仰。
身处基层社会复杂关系中的乡镇（街道）组织，在化解社会矛盾时需要考虑个案的复杂性及其联动效应，必须运用多方面资源来促成各方关系相对平衡，因此主动援引、积极解释甚至创造新规则，实现基层治理实践中政策灵活运用的效果。④柏兰芝：《集体的重构：珠三角地区农村产权制度的演变——以外嫁女争议为例》，载《开放时代》2013年第3期。
